【摘要】本文结合“十三五”水利改革发展中期评估工作，提出深入挖潜已建工程潜力、建设生态水利工程及智慧水利网、探索水利基础设施信托投资基金等建议，为新时期做好水利高质量发展提供参考。

关键词：高质量；智慧水利；信托投资基金

引言

2014年9月，习近平总书记就保障水安全问题作出重要讲话，提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务。近几年，习近平总书记多次视察长江、黄河，2019年9月在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，指出“要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。”

2019年7月，国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》，要大力推进农业、工业、城镇等领域节水，深入推动缺水地区节水，提高水资源利用效率，形成全社会节水的良好风尚，以水资源的可持续利用支撑经济社会持续健康发展。2019年12月，生态环境部、国家发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》，推动长江经济带发展必须从中华民族长远利益考虑，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。

一、“十三五”期间水利工作重点及实施情况

“十三五”期间我国水利改革发展明确提出了全面推进节水型社会建设、改革创新水利发展体制机制、加快完善水利基础社会网络建设、提高城市防洪排涝和供水能力、进一步夯实农村水利基础、加强水生态治理与保护、优化流域区域水利发展布局、全面强化依法治水科技兴水等8个方面的重大任务。受委托，J9九游会咨询有限公司（简称中咨公司）承担了“十三五”水利改革发展规划中期评估工作。通过实地调研新疆、西藏、陕西、云南、湖南、福建、广东等16省（自治区）水利“十三五”规划实施情况，并开展网络调查问卷，评估认为从实施整体情况看，重大水利任务进展顺利。

01 以节水制度、节水工程建设和节水激励机制等为重点，全面推进节水型社会建设取得明显成效。全国新增高效节水灌溉面积超过5000万亩，农业节水灌溉总面积达到3.6亿亩，农田灌溉水有效利用系数由2015年的0.532提高至2018年的0.554，农业用水量实现负增长；万元GDP用水量和万元工业增加值用水量分别由2015年的90m3和58.3m3减少至2018年的66.8m3和41.3m3，分别下降25.8%和29.2%；全国用水总量由2015年的6103亿m3下降至2018年的6016亿m3。

表1 2015年～2018年节水用水主要指标变化表

数据来源：各年度《中国水资源公报》

2019年《国家节水行动方案》印发后，20多个部门联动明确各项目标任务的部门分工，按照“总量强度双控”“农业节水增效”“工业节水减排”“城镇节水降损”“重点地区节水开源”“科技创新引领”要求落实六大重点行动，提出“政策制度推动”“市场机制创新”等改革举措。到2022年，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低30%和28%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.56以上，全国用水总量控制在6700亿m³以内，节水型生产和生活方式初步建立；到2035年，全国用水总量控制在7000亿m³以内，水资源节约和循环利用达到世界先进水平。

02 以完善江河流域防洪体系、优化水资源配置格局为重点，继续加大水利建设投入，在科学论证的前提下，开工建设了一批打基础、补短板、惠民生的重大水利工程，水利基础设施网络持续完善。截至2020年4月，172项重大水利工程累计开工143项，在建重大水利工程投资规模超过1万亿，引江济淮、滇中引水等重大引调水工程全面开工，黄河下游近期防洪工程、江西峡江水利枢纽工程、引黄入冀补淀等项目基本建成发挥效益。在累计开工项目中，江河湖泊治理骨干工程有47项、占35.9%，重大引调水工程18项、占13.7%。

引黄入冀补淀工程

03 以大中型灌区续建配套和节水改造、完善田间节水灌溉工程、新建大型灌区工程为重点，进一步夯实农村水利基础，显著提升粮食生产基础保障能力。尼尔基灌区、松原灌区、锦西灌区、驮英水库灌区、红岭灌区等一批新建大型灌区和434处大型灌区续建配套工程相继实施，到2020年，全国增农田有效灌溉面积将达到10亿亩；把农业节水作为主攻方向，每年新增高效节水灌溉面积2000多万亩，不断夯实粮食生产的水利基础。1.36亿农村居民的饮水条件得到进一步改善，其中约1500万贫困人口的饮水安全问题得到解决。

04 重大引调水工程、重点水源工程、中型水库、抗旱应急水源等水资源配置工程和内涝城市治理工程加快建设，城市防洪排涝和供水能力显著提高。目前南水北调东中线一期工程全面通水，引大济湟调水总干渠、甘肃省红崖山水库扩建等工程基本完工，新增年供水能力188亿m3，全国水利工程供水能力达到约8000亿m3，供水保障能力显著提高。以近年来内涝严重城市为重点，加强地下水排水管渠（管廊）、雨水源头减排、排涝除险设施及城市数字化综合信息管理平台等工程建设，城市防洪排涝能力得到提高。

黄河靖远段防洪工程

05 以重点流域生态修复、地下水压采、汉江综合治理等为重点，加强水生态保护和修复，改善河湖和地下水生态保护取得成效。牛栏江-滇池补水工程完工发挥效益，运用南水北调中线向河北、河南等地生态补水超过26亿m3。至规划中期，新增水土流失综合治理面积14.4万平方公里，南水北调受水区累计完成地下水压采量超过15亿m3。实施太湖流域水环境综合治理骨干引排等工程，逐步将生态水量纳入水资源统一配置和管理，重要江河湖泊水功能区水质达标率由“十二五”末的68%提高到2018年的80%以上。

06 通过河（湖）长制、农业水价改革与水权交易的探索实施，水利发展体制机制改革继续深入推进。2018年6月底，全国31个省（区、市）已全面建立河长制，提前半年完成了中央确定的目标任务，百万名河长开始履责，河畅、水清、岸绿的景象逐步显现。水价改革有序推进，农业水价综合改革覆盖全国797个县（灌区）、5200余万亩灌溉农田，各省建立实施居民阶梯水价制度。国家发展改革委两次下放政府出资水利项目审批权限，精简审批程序，加强审批监管与服务。强化政府对水资源和河湖水域保护的监管，着力推进水权、水价、水利投融资等领域改革。鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营，创新投融资模式，水利建设利用金融贷款和社会资本规模稳步提高。

07 结合水法治建设、河湖岸线确权划界等涉水事务管理，水法规体系和水利规划体系进一步完善，全面依法治水管水能力逐年加强。颁布实施《水利部关于全面加强依法治水管水的实施意见》，加强依法治水管水工作，水利法治思维和依法行政能力具有较大提升。《农田保护条例》颁布实施，《节约用水条例》等重点立法项目取得重要进展，《长江保护法》立法工作加紧推进。

08 以“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略水利支撑和助力脱贫攻坚为重点，深化水利领域供给侧结构性改革，流域和区域水利发展协调性增强。强化京津冀协调发展水资源承载能力刚性约束，推进永定河等“六河五湖”综合治理与生态修复，区域水资源优化配置能力、河湖水系保护修复等得到加强。实施长江非法采砂、违规利用岸线、违规排污等专项整治行动，共抓大保护、不搞大开发，深入推进长江经济带发展。支持西南贫困区和北方贫困区的水资源配置和水源工程建设，贫困地区水利基础设施条件不断完善。在已开工的143项重大水利工程中，中西部地区有105项、占73%，贫困地区有71项、占49.7%。开工建设中型水库170多座，加强灌区和农村“五小”水利工程建设。

二、持续推进“十三五”水利工作的建议

对标十九大明确的新目标新部署新要求，进一步加强国家水安全保障总体规划和全面布局，统筹水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理等各个方面工作，持续推进完成“十三五”水利确定的目标任务。

01 加大推动节水的力度和举措。深入细化实施《国家节水行动方案》，强化节水科技创新，完善各项政策制度。严格控制高耗水产业发展，加快建立水资源承载能力监测预警机制，强化水资源管控。加强节水的宣传，使节水深入人心，形成节水观念，养成节水意识，使节水变成全社会的自觉行动。各省（市）要加快制定国家节水行动方案的实施方案，因地制宜提出节水的目标指标，采用农业、工业及生活等各方面节水措施，深化体制机制改革，落实保障措施，提高水的利用效率，加快建成节水型社会。

农田高效节水灌溉系统

02 加强重点河湖生态治理和保护修复。推进重点区域水生态修复与治理，统筹山水林田湖草系统治理，推动加快改善重点区域水生态系统。全面做好长江生态环境保护修复工作，正确把握生态环境保护和经济发展的关系，共抓长江大保护，不搞大开发。以华北地区为重点，综合采取强化节水、调整农业种植结构、禁采限采、增强水资源补给、强化监督等措施推进地下水超采区治理，落实地下水压采方案。强化流域重要涉水工程联合调度，切实保障河湖生态水量。加快实施小水电绿色化改造，加强河湖水生态空间管控。共同抓好大保护、协同推进大治理，做好黄河流域生态保护和高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。

03 加强乡村振兴战略实施的水利支撑保障。巩固提升农村饮水安全保障水平，统筹推进中小型水源、中小河流治理、农村河塘清淤整治等工程建设，改善农村人居环境。继续实施水利扶贫规划，立足精准扶贫、精准脱贫，以“三区三州”为重点，在引水安全、灌溉排水、防洪减灾等方面提供水利支持，为打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会提供水利支撑和保障。实施山水林田湖草系统治理，拓展生态空间、生态容量及生态承载能力，打造金山银山，使生态与经济良性循环、互利双赢。打造绿色家园和生态文化，彰显山水风光、地域风情和乡土风俗，加强农村环境整治，解决农村河湖的脏乱差问题，让人们融入大自然，看山望水忆乡愁。

浙江湖州安吉县余村村貌

04 持续深化水利重点领域改革。着力构建系统完备、科学规范、运行有效的水治理制度体系，增添发展动力和活力。进一步创新水利工程投融资体制机制，重大水利工程中的重点水源工程、重大引调水工程以及中型水库工程等项目，具有一定的供水、灌溉、发电等收益，具备吸引社会资本投入的潜力。建议进一步深入做好鼓励和引导社会资本参与水利工程建设运营有关工作，同时加大开发性金融等支持力度，进一步拓宽水利工程融资渠道。

05 保持水利基础设施补短板力度。尽力而为、量力而行、防范风险，统筹保障在建项目和计划新开工项目合理资金需求，加强贫困地区水利基础设施建设，更好发挥有效投资对优化供给结构的关键性作用。督促地方政府积极采取措施，在移民补偿、土地占补平衡等方面创新办法，确实落实地方责任，多方筹集资金，推进在建项目的实施。

06 以“河（湖）长制”为抓手，创新水利管理的体制机制。贯彻落实绿色发展的理念，推进“山水林田湖草”系统治理，着重解决发展不平衡不充分的矛盾，努力补齐短板，进一步加强乡村水利保障，深入开展援疆援藏援青水利工作，支持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区水利建设，为实现全面建成小康社会奠定水利基础。

三、新时期高质量推进水利工作的思考

新时期践行高质量发展的要求，按照“五位一体”的总体布局，治水要从改变自然、征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为入手，建设生态文明要坚持山水林田湖草是一个生命共同体，用系统思维统筹山水林田湖草治理，建设幸福河湖，促进高质量发展。以增强国家水安全保障能力为主线，从推进华北地下水超采区综合治理、优化水资源配置格局、加强水生态保护与修复、增强乡村振兴水安全保障能力、强化非常规水源开发利用、推进水利科技创新和智慧水利建设的等方面，提前谋划好新时期的水利工作。

01 深入挖潜已建水利工程在供水、发电、航运等功能中的潜力，加强工程调度与管理，提升工程的利用效率。开发利用已建水利工程的生态功能，发挥工程生态效益，加强生态调度，为美丽中国、美丽城市、美丽乡村提供水资源保障。

02 把水利工程放在生态系统中，开展水利工程在流域、区域生态系统的作用研究，建设生态水利工程；利用长系列的水文、气象、环境等资料，在水资源总量变化的新情况下开展生态流量、生态库容需求研究，根据生态要求配置河湖生态流量及水库库容。

03 利用大数据、互联网及5G技术加强工程精细化管理，实现智慧水利网的建设目标；加强流域内大型骨干工程的调度研究，依靠精准的预测预报，研究水库水位的动态调整，探索实现流域内外水资源的统筹调配；实施水利新基建项目统筹规划，开展已建水利工程智能提升工程，建设智能水利工程、现代化灌区等，推广智能设计、远程培训、网络会议等，全面谋划建设新型水利基础设施。

图2 智慧水利网总体框架示意图

数据来源：《智慧水利总体方案》

04 系统总结南水北调等大型跨流域调水工程的经验，开展工程经济、社会、环境及生态等后评价工作，深入开展“四横三纵”大尺度的水资源配置格局的研究，利用已建工程更大范围的优化配置调度水资源。在高质量做好南水北调东中线后续工程规划设计的同时，开展南水北调西线规划设计研究，适时研究启动黄河分水方案的调整。

05 研究国家重大战略的水安全保障措施，开展京津冀协同发展，长江经济带建设，粤港澳大湾区、河北雄安新区等防洪、供水、生态等方面的保障研究，支撑国家战略的实施。巩固农村饮水安全工程，加强城市后备水源建设，提升供水保障能力，统筹城乡供水体系，使城市与乡村享有相同质量的供水水源。

06 强化水资源管理制度，实现抓节水、防洪水、排涝水、治污水、保供水的“五水共治”，建立水利部、环保部、自然资源部等部际间协调机制，协同管好上游和下游、水中和岸上，实现水质和水量的统筹协调，把水资源作为最大的刚性约束。

07 持续做好社会资本投资水利的途径，推进水利基础设施领域不动产投资信托基金工作，对具有供水、发电等效益的工程进行筛选，选择具有成熟的经营模式及市场化运营能力、稳定的收益及现金流和较好的增长潜力的项目推进试点工作。

四、结语

01“十三五”期间，中咨公司承担了国家多项重大水利规划和重大项目的咨询评估工作，对完善江河防洪、农田灌溉、城乡供水等工程体系发挥了重要作用。承担了长江防洪河道整治工程、长江流域水资源开发利用与综合治理、黄河干流防洪工程等防洪体系建设工程评估，承担滇中引水、引江济淮、引汉济渭、引绰济辽等水资源配置工程评估，承担新疆大石峡水利枢纽、西藏湘河水利枢纽、陕西省东庄水利枢纽等枢纽工程的评估，这些工程都相继开工建设，工程建成后将对保护区域防洪安全、促进经济发展和当地脱贫致富发挥积极作用。

02 为持续推进“十三五”水利工作，建议加大推动节水的力度和举措，深入细化实施《国家节水行动方案》；推进重点区域水生态修复与治理，统筹山水林田湖草系统治理，推动加快改善重点区域水生态系统；加强乡村振兴战略实施的水利支撑保障，改善农村人居环境；持续深化水利重点领域改革，着力构建系统完备、科学规范、运行有效的水治理制度体系；保持水利基础设施补短板力度，统筹保障在建项目和计划新开工项目合理资金需求；创新水利管理的体制机制，着重解决发展不平衡不充分的矛盾。

03 新时期为更好更高质推进水利工作，建议挖潜已建水利工程潜力，提升工程的利用效率；把水利工程放在生态系统中，建设生态水利工程；利用大数据、互联网及5G等技术，打造智慧水利网；系统总结大型跨流域调水工程的经验，建设水资源优化配置调度网；研究国家重大战略的水安全保障措施，为国家战略实施提供水资源支撑；强化水资源管理制度，把水资源作为最大的刚性约束；拓宽社会资本投资水利的途径，选择优质项目推进水利基础设施领域不动产信托投资基金投资水利工程。

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注：文中图片均来源于网络。