摘要

“无废城市”与“两型基地”均为国家批复的固废综合管理领域的相关试点，通过“两型基地”的建设，将在“无废城市”的建设中形成聚焦模式，推动城市总体规划、固废产业项目选址落地、固废回收体系融合搭建、固废综合利用与安全处置等，形成自上而下的总体布局和建设模式，有助于破解城市“垃圾围城”，推动固废综合利用，促进环保产业发展，从而助力成功建设“无废城市”，提升城市综合管理水平与生活品质，形成绿色发展模式。

关键词：无废城市；两型基地；固废综合利用；绿色发展

引言

我国固体废物历史堆存量约600~700亿吨，每年新增的固体废弃物近100亿吨。新增固废量居高不下，历史存量消化困难，将导致大量工业固废的露天堆积，对土地、地下水等各方面造成严重环境危害，并不断蚕食侵占城市的发展空间，固体废物的消纳利用成为了当前城市发展的“当务之急”。

生态环境部公布的《2019年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》显示，2018年我国200个大中城市一般工业固废产生总量达15.5亿吨，但只有8.6亿吨实现利用，利用率仅为55.48%。2018年我国生活垃圾清运量为2.28亿吨，同比增长5.56%。随着城市化进程的加快，我国生活垃圾清运量将持续扩大，预计2023年将超过3亿吨，生活垃圾的分类回收与处理压力将持续增大。

固体废弃物处理散乱、固体废物去向不明、综合利用与集中处置能力不够、标准体系不健全、技术支撑不足等问题不同程度的存在，使固体废物污染防治成为绿色发展中的短板。在绿色发展、生态优先、循环带动成为发展共识的现今，如何推动城市绿色发展，成熟应对废弃物产生与处理问题，将是破解“垃圾围城”，形成绿色发展的关键。

固体废弃物资源化利用是破解固废污染防治难题的有效途径。固废资源化利用将有效缓解资源瓶颈现状，成为资源来源的重要补充。我国大宗矿产、石油、天然气等资源对外依存度较高，铁矿石、铜、钾等对外依存度超过50%，原油对外依存度高达72.3%。经测算，每回收利用1吨再生资源可以节约自然资源4.12吨，标准煤1.4吨，减少6~10吨固废处置。2018年我国回收利用再生有色金属1110万吨，占有色金属产量的19.4%。预计到2030年，我国通过固废资源化可新增再生铜607万吨、钢铁4.7亿吨，替代约25%的原生资源量。此外，固废资源化利用对于二氧化碳和污染物减排具有非常显著的效果。与原生产品相比较，再制造产品可节约成本50%、能耗60%、原材料70%，减少污染排放约80%。

近年来，我国出台了一系列政策推动“无废城市”“两型基地”的建设，其核心是推动城市固废资源化利用，实现绿色发展。本文首先梳理“无废城市”建设现状和存在的问题，然后分析“两型基地”对于实现“无废城市”的重要作用和建设现状，最后提出进一步发展“两型基地”助力“无废城市”建设的政策建议。

一、“无废城市”建设现状与问题

“无废城市”是贯彻习近平生态文明思想，立足于创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念，致力于打造绿色生产生活方式，实现安全处置固体废弃物，降低其对生态环境的影响，并进行源头减量和资源化利用的一种城市发展方式。2018年国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》(国办发〔2018〕128号),提出“无废城市”建设理念，“探索建立‘无废城市’建设综合管理制度和技术体系，大宗工业固体废物贮存处置总量增长趋零，主要农业废弃物全量利用，生活垃圾减量化，资源化水平全面提升，危险废弃物全面安全管控……，培育一批固体废物资源化利用骨干企业。”要在全国范围内选择有条件、有基础、规模适当的城市开展试点工作。

一年多来,“无废城市”的理念逐步得到了各方的认同，生态环境部开展试点的11+5个城市和地区按计划推进，其中12个城市和地区已经或者正在开展国家发展改革委组织的园区循环化改造、“城市矿产”基地、资源循环利用基地、大宗固废综合利用基地等的建设。通过分析试点城市固废利用种类和数量发现，“无废城市”试点亟待布局和建设“两型”基地，以完善整体试点打造，见表1。

“11+5”无废城市试点建设中，由于城市水平各异、能力各异，建设情况差异较大，在总体建设布局、生活垃圾回收体系、生活垃圾处理、行业固废综合利用、信息共享等方面存在一些问题。

在总体建设布局方面，雄安新区规划处理能力、技术路线明显较优；北京、天津两开发区由于区域内人口及面积所限，大多采用区域协同、小型分散处理的方式，但无害化水平均相对较高；地方县、县级市垃圾集中处置水平有待提升。部分地方如盘锦市已经规划建设盘锦市再生资源产业园和辽东湾新区再生资源产业园两个再生资源产业园区，光泽县计划不断完善城市垃圾填埋、餐厨垃圾处理、建筑垃圾处理场、一般工业固废处理、报废机动车拆解、污泥生产生物质颗粒燃料、建筑垃圾、矿山废石生产机制砂等项目建设，但项目是否呈现集中化、园区化仍待商榷。

在生活垃圾回收体系方面，深圳、天津新区分类较为精细，而普通城市、县级地区垃圾分类工作与分类标准、原则相对较为滞后。

在生活垃圾处理方面，深圳、西宁、绍兴、许昌等地垃圾填埋场已经告急，目前已规划或在建垃圾焚烧项目、餐厨废弃物综合处理项目。但是，由于公众对二噁英等气体排放的隐忧，邻避效应明显，以生活垃圾焚烧为主的垃圾焚烧项目仍然面临选址难等问题。

在行业固废综合利用方面，包头、铜陵等长期依托资源开采、冶炼为主的工业城市，大宗固废的存量与新增量巨大，而处理能力缺口巨大，相关再生资源产品市场份额较小，仍是中长期面临的主要问题。

在信息共享方面，入选城市的固废管理水平和信息公开程度差异明显，大部分地区对于固废存量、新增量等信息的公布和统计存在相当大的缺失。例如，包头市暂未公布2017年全市危险废弃物产生量及具体处理情况等信息。

表1 “无废城市”11+5试点固废处理现状分析

注：表格数据来源于文献（参考文献[1-2]）及试点城市地区的公开数据（如生态环境厅/局官网），部分地区尚未公布相关数据，不代表该地区无该项处理能力。由于部分城市信息公开有限，此表可能与实际存在一定偏差，请酌情参考。

二、“两型基地”建设意义与现状

“两型基地”是指资源循环利用基地和大宗固体废弃物综合利用基地，是根据《国家发展改革委办公厅 住房城乡建设部办公厅关于推进资源循环利用基地建设的通知》（发改办环资〔2018〕502号）、《国家发展改革委办公厅 工业和信息化部办公厅 关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》（发改办环资〔2019〕44号）等文件开展的试点基地建设行动，其中资源循环利用基地主要针对废钢铁、废有色金属、废旧轮胎、建筑垃圾、餐厨废弃物、园林废弃物、废旧纺织品、废塑料、废润滑油、废纸、快递包装物、废玻璃、生活垃圾、城市污泥等城市废弃物进行分类利用和集中处置，是建设城市新型功能区，破解垃圾处置“邻避效应”的主要途径之一。大宗固体废弃物综合利用基地（工信部批复试点为工业资源综合利用基地），主要针对尾矿（共伴生矿）、煤矸石、粉煤灰、冶金渣（赤泥）、化工渣（工业副产石膏）、工业废弃料（建筑垃圾）、农林废弃物及其他（含快递包装、废旧电池、废旧设备拆解废弃物等）等工业废弃物，目的是提高固废资源化利用水平，持续实现固废源头减量和资源综合利用。 

“两型基地”的核心目标是固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，这也是“无废城市”建设的重要内容。因此，“两型基地”建设是实现“无废城市”目标的重要抓手。目前，国家发展改革委累计批复了100个“两型基地”试点，围绕城市生活垃圾、再生资源与行业大宗固体废弃物开展集中综合利用试点基地建设，基地清单及处理废弃物类型见表2。

表2 “两型基地”试点建设现状

注：2018年获批为资源循环利用基地，2019获批为大宗固体废弃物综合利用基地。

“两型基地”批复以来，大部分试点基地项目仍在建设当中。从部分已经运营的试点基地来看，固废处置与综合利用企业面临着“吃不饱”、运行与管理困难等问题，主要有以下几点：

一是国家对二噁英和烟气排放标准不断加严。中小城市大部分企业无力承担高昂的运行维护成本，有能力承担的大城市则受制于邻避效应，基地建设也举步维艰。

二是回收体系有待进一步加强。处理项目能够正常运营的关键在于保持回收量的稳定，而生活垃圾、工业固废、再生资源等固废资源多样，很多高值化固废回收已有成熟产业链条，主要由各种企业、小作坊回收加工利用，而低值化废弃物回收主要由城市环卫体系统一回收、填埋或焚烧。由于缺乏市场行为，同时部分工业固废利用能力低，处理企业往往面临“吃不饱”的问题，在城市已有补贴基础上，仍运营困难。

三是工业固废资源化技术体系与市场条件仍不完善。受限于运距短、产品工艺技术较低等问题，固废资源化产品成本高昂，品质低端，市场仍未打开，大部分固废利用企业运营困难。受限于工业固废存量、增量巨大，物理特性复杂，大部分中小企业管理不规范，投入研发技术投资较低，尚未形成环境、经济、社会、技术多方有效的资源化技术体系。

四是政府支持力度有待加强。各地政府对固废资源化产品的质量标准和认证体系不一，难以跨区域流通，从而导致资源化产品的市场空间狭小，且受价格波动影响较大，在市场竞争中往往处于劣势地位，导致基地项目在投融资、建设等方面进展缓慢，同时政府对于固废利用企业的扶持往往是简单的财政补贴，未能在回收体系、技术研发、融资支持等方面给予帮助。

三、“两型基地”助力“无废城市”建设的政策建议

“无废城市”是一种新的城市发展理念和模式，需要政府、企业、公众、社会等多方协同合作才能行成良好的运行机制。随着“无废城市”试点建设的顺利推进，预期下一步将在全国范围内选择更多地区展开“无废城市”建设，这将有助于全面实现固体废弃物综合利用，生活垃圾分类回收，危险废弃物安全处置，对于改善城市环境面貌和保护农村生态环境具有重要意义。

“无废城市”——海南三亚市

在“无废城市”试点建设过程中，大部分试点地区已经意识到“两型基地”建设的重要性，有些试点地区已在原有的循环经济试点基础上围绕“两型基地”开展布局与建设。但更多的试点地区仍缺乏“两型基地”的总体规划布局，这将对后续统一规划、项目选址、落地建设、整体运营造成困难。“两型基地”将统筹生活固废与工业固废的总体管理，完善固废回收体系，形成处理规模，提升固废综合利用技术、完善综合管理水平，发展环保产业，这对于“无废城市”的建设将有百利而无一害。为此，试点地区应以“两型基地”为重要抓手，助力“无废城市”建设。

一是将“两型基地”纳入城市总体布局。在城市总体发展规划中，统一协调规划用地布局，在城市建设中围绕已有固废处理设施、固废堆放地区统筹规划“两型基地”，同时为便于选址和节省成本，城市之间可以共同建设“两型基地”，合作处理废弃物。

二是依托“两型基地”完善城市回收体系。推动城市再生资源、生活垃圾回收体系向资源循环利用基地倾斜，推动城市工业、农业固体废弃物产生与收运体系向大宗固废综合利用基地倾斜。通过回收网络的完善与构建，从源头分类、线上线下回收等各个环节，实现固废分类明确和去向明确，通过分类回收、全面确保固废进基地，保障基地项目的正常运转。

三是围绕“两型基地”提升城市固废资源化技术水平。引导重点固废产生企业、利用企业、科研院所、行业协会、咨询机构加大研发投入，整体提升传统低附加值固废利用技术工艺，打造经济效益与环保效益双赢的固废利用技术体系。在全面处理利用基础上围绕处理难度大、利用水平低的固废类型进行联合攻关，确保固废可以得到高效利用和安全处置。

四是通过“两型基地”推动城市环保产业发展。引导工业园区、高新技术产业园、经济技术开发区等工业固废产生区开展固废综合利用，推进固废无害化处理与综合利用企业集聚，整体提升固废综合处理利用技术与规模，不断吸纳周边相关企业“退城入园”，上下游环保装备制造企业入基地，推动基地资源利用行业做大做强，形成节能环保、综合利用产业集聚与发展壮大。

五是做好“两型基地”监管，推进智慧“无废城市”。建立完善基地废弃物平台，完善信息统计与交换系统，实现基地的全物质流统计，通过大数据平台对固废的来源、去向、产品化进行全方位分析，帮扶企业进一步明确发展方向。实现环保统一监控和监管，完善统一的污水处理、渣场填埋、大气监管，避免“二次污染”发生。

六是完善“两型基地”制度保障，形成“无废城市”长久运行体系。以城市为单位，对辖区各类固废进行统筹规划，从顶层设计层面完善收储运管理条例，将城市固废处理与利用指标纳入生态文明建设考核指标体系中，强化各级政府与执行部门对收运体系、处理基地项目的监管与奖惩。完善投融资模式，推进政府引导、市场运作，鼓励更多资本加入到基地项目的投资建设当中，加快建设“两型基地”，实现城市永续无废。

参考文献

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