XOD模式价值实现机制、操作流程

及隐性债务风险防范

——以水安全保障导向的开发(WOD)模式为例

当前，从全国城乡建设和经济的发展情况来看，资金短缺是最大的制约因素，单一靠财政投入已远不能满足需要，必须依靠经营城乡、依靠市场化运作去筹措资金，通过建设模式、投融资模式与发展模式创新，系统解决地方资金循环不畅的问题。在传统模式难以为继的情况下，XOD（X-Oriented Development）模式应运而生。

      XOD模式是一种满足现代城乡发展多种需求的开发模式的统称，常见的有：公共交通导向的城市空间开发模式（Transit-Oriented Development，简称TOD）、生态环境导向的开发模式（Eco-environment Oriented Development，简称EOD）、水安全保障导向的开发模式（Water-security-guarantee Oriented Development，简称WOD）[1]、医疗设施导向的开发模式（Hospital Oriented Development，简称HOD）、资源导向型开发模式（Resource-Oriented Development，简称ROD）、公共服务导向的开发模式（Service-Oriented Development，简称SOD）、产业/创新导向的开发模式（Industry/Innovation Oriented Development，简称IOD）、文化设施导向的开发模式（Culture Oriented Development，简称COD）、城市公园（城市自然生态资源）导向的开发模式（Park Oriented Development，简称POD）、智慧城市导向的发展模式（Smart City Oriented Development，简称SCOD）、气候适应导向的发展模式（Climate-adaptation Oriented Development，简称CAOD）等。

      中央经济工作会议多次强调，“统筹高质量发展和高水平安全”“持续有效防范化解重点领域风险”。防范隐性债务风险，是项目实施中最为关键的问题之一。XOD模式是否会新增地方政府隐性债务，这是一个决定XOD模式能否推广应用的至关重要的问题，为此，有必要系统分析XOD模式的实现机制、隐性债务风险点及防范措施，以期指导XOD模式的合理运用。

      吕永乐等[2]（2022）认为EOD模式承接及运作的主要风险点有区位风险、法律、政策风险、融资风险、落地风险，EOD模式运行需警惕隐性债务。麦丽华[3]（2022）从PPP项目地方政府隐性债务形成原因、具体表现、风险及危害等方面展开论述，同时提出风险防范措施。熊峰[4]（2023）基于公共产品和公共选择理论、政府债务理论,分析PPP项目对地方政府隐性债务的作用机理，认为财政支出责任与财力不匹配、不同利益主体的行为偏差和制度缺失是PPP项目造成隐性债务的3个内因，财政承受能力和财政可持续性是2个外部宏观决定因素，财政承受能力评估失效是PPP项目形成地方政府隐性债务的最终现实路径。徐琤[5]（2022）认为从调价因素识别、调价因素引入、调价程序等方面研究PPP项目财政承受能力论证报告是规避隐性债务风险的重要手段。

      目前，尚未见到有从运行机制入手深入研究XOD模式隐性债务风险的文献。

一、XOD模式原理及发展现状

（一）XOD原理

      XOD模式作为一种新型的区域开发模式和项目实施方式，遵循可持续发展等开发理念，通过对公共交通、生态环境、水安全保障、资源利用、公共服务、产业/创新、文化设施、城市自然生态资源、智慧城市等公共基础设施和空间开发的有机结合，建立功能复合的区域活动空间，优化提升城乡发展格局，最终推动区域有序生长和健康发展。XOD本身并非一种筹资模式，作为一种思维导向，通过构建“增肥哺瘦”机制，可改善融资条件和信用结构，解决开发建设的资金平衡问题，为开展市场化融资奠定基础，丰富了现有非经营性及准经营性基础设施项目投融资方式和工具[1]。

      XOD模式的基本理论依据来自于马克思级差地租理论，级差地租Ⅰ主要是依赖土地的自然丰度或所处的优越的地理位置而获得的土地级差收入，级差地租Ⅱ主要是依赖更高资本回报率获得超额利润并形成级差地租。通过对城乡基础设施和土地进行一体化开发和利用，带动土地和要素的增值，反哺区域的发展，形成土地融资、基础设施投资、发展条件或生产要素提升、产业兴旺/区域经济发展之间的正反馈关系[6]。与此同时，XOD模式也遵循“X领域”的经济规律，如TOD遵循交通经济学和枢纽经济学，EOD遵循生态经济学和环境经济学，WOD遵循水资源经济学和自然灾害经济学，HOD遵循医院经济学，ROD遵循自然资源经济学，SOD遵循公共经济学，IOD遵循产业经济学/创新经济学，COD遵循文化经济学，POD遵循生态经济学和公共经济学，SCOD遵循数字经济学，CAOD遵循气候变化经济学和自然灾害经济学，等等。

      XOD模式的核心机理是“增肥哺瘦”，依靠关联产业/资源开发，将公共交通、生态环境、水安全保障、资源利用、公共服务、产业/创新、文化设施、城市自然生态资源、智慧城市等公共基础设施水平提升带来的外溢效益加以回收并反哺基础设施投入，形成基础设施建设投入和回收的闭环，从而有效缓解政府投入压力。“增肥哺瘦”依赖于组合投资、溢价回收、协同增效3大机制和关联关系、一体开发、自求平衡3大原则[1]。

表1 XOD的3大机制和3大原则对应关系

注：如为联合体，应有联合体协议，并在条款中明确牵头方。

（二）XOD发展现状及管理情况

      2012年12月，《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》明确提出加强公共交通用地综合开发，对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发，收益用于公共交通基础设施和弥补运营亏损。这是TOD概念第一次进入国家正式文件。自此以后，国家层面陆续发布了多个TOD模式相关政策文件进行规范引导，TOD项目逐渐成为城市开发的热门领域。截至2022年底，55个城市轨道交通城市中，绝大部分地铁城市实施了TOD综合开发，有力地推动了城市科学发展并反哺城市轨道交通建设运营。

      2016年11月，《“十三五”生态环境保护规划》首次提出探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式。2018年8月，生态环境部在《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》中，明确要探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式。2022年3月，生态环境部办公厅印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》，明确采用EOD模式的项目适宜金融支持，可纳入金融支持项目储备库。

      2022年6月，甘肃省人民政府办公厅印发《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》，提出“引导社会资本选择以资源导向（ROD）或环境导向（EOD）为主要模式开展生态保护修复”。2023年9月，广东省人民政府办公厅在《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的实施意见》中，提出探索资源导向型（ROD）等模式，推进产业生态化。

      2023年11月，广州市人民政府办公厅在《关于印发广州市进一步促进民间投资高质量发展若干政策措施的通知》中，明确支持民营企业通过股权合作、特许经营、公共交通为导向的开发模式（TOD）、生态环境导向的开发模式（EOD）、水安全保障导向的开发模式（WOD）、不动产投资信托基金（REITs）等方式，参与机场、轨道交通、高速公路、污水处理、固废处理、园林绿化等基础设施领域项目建设。2024年2月，关于贯彻落实全国水利工作会议精神，重庆市水利局主要领导指出，要深化水价、农业水价、渝西地区城乡供水一体化、WOD（水安全保障导向的开发）新型投融资模式四项改革。

      目前，除了采用EOD模式的项目可纳入生态环境部金融支持项目储备库，并进行推介、调度等管理工作，其余XOD模式尚未由国家部委牵头进行项目库管理。

二、WOD模式实施的五个阶段

      WOD项目实施往往需要经过五大基本阶段，包括项目谋划、项目准备、项目招标/采购、项目实施、项目终止。

（一）项目谋划阶段

1.筛选项目

      在项目谋划阶段，主要任务是按照问题导向原则，根据需求和轻重缓急，科学确定水安全保障项目内容并合理谋划关联项目。参考《“十四五”水安全保障规划》，水安全保障项目通常包括防洪减灾、水网建设、水资源节约集约安全利用、水资源优化配置、水生态环境保护治理、农业农村水利建设、智慧水利建设等，一般需结合当地的国土空间规划和水安全保障规划、水网规划而因地制宜。关联产业的规划则需要结合当地的资源禀赋和产业基础，但前提条件必须与水安全保障项目有关联关系，实践中比较常见的有食品饮料、水利文旅、休闲康养、航运、水上运动、生态农业、可再生能源、科创、城乡开发等。

2.初步收支平衡分析

      按照自求平衡原则，进行投资匡算，开展静态资金平衡分析，粗略分析能否做到收支平衡，估算大致的静态投资回收期。

      如果静态投资回收期较长，则需要增加经营性项目的数量或规模，或减少非经营性或准经营性项目的数量或规模。

（二）项目准备阶段

1.管理架构组建

      如由政府方发起，可由县级（含）以上地方人民政府依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等作为项目实施机构，负责项目前期及决策、招标/采购和终止等工作。

2.项目实施方案编制

      项目实施机构参照可行性研究报告编写规范，组织编制项目WOD实施方案。

（1）按照一体开发原则，设计WOD项目的交易结构、收益来源、回报机制（包括溢价回收的合法路径）。应分析一体化实施的可行性，包括相关资源、资产权益的合法合规获得方式及获取成本，相关权益归属WOD项目的可行性；项目涉及取用水、绿电上网指标的，需分析指标的可获得性。

（2）按照关联关系原则，分析子项目选址、要素保障的关联性。分析项目涉及的选址或选线的合理性、项目建设条件的可行性、土地和资源环境要素的可获得性，充分利用项目内部及周边的有效资源，提高共享性，提升项目增值空间。

（3）实施方式论证。分析WOD项目采用地方本级国企投资-建设-运营、股权合作、特许经营等方式的可能性，对比优劣势，选择合适的实施方式。对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有关方面履行审核手续，以合理控制WOD项目建设内容和规模、明确项目产出（服务）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证，对WOD项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证。

（4）设计WOD项目运营方案。按产品生产和运营服务分类阐述生产经营方案；制定项目安全应急管理预案；设计运营管理方案，包括运营机构设置方案、项目运营模式和治理结构要求、项目绩效考核方案、奖惩机制等。

（5）投资估算。依据项目内容，从WOD项目整体上估算项目总投资，包括建设投资、建设期融资费和流动资金，说明投资估算编制依据和编制范围，明确建设期内分年度投资或资金使用计划。

（6）盈利能力分析。估算WOD项目营业收入、补贴性收入及各种成本费用，宜按相关行业要求提供量价协议、框架协议等支撑材料，分析WOD项目的现金流入和流出情况，构建项目利润表和现金流量表，计算财务内部收益率、财务净现值等指标，评价项目的财务盈利能力。必要情况下，应对盈利能力指标进行敏感性分析及盈亏平衡分析。对于盈利能力不足的项目，研究分析通过合理确定项目内容和规模、经营期限、政府在建设期提供投资支持、依法依规合理调整土地规划用途和开发强度、提供与项目合理相关的资源补偿等多种方式提升项目总体盈利能力的可行性。如需政府投资支持的，应根据相关要求，说明政府投资支持的具体方式、额度及可行性等。如采取多种方式后，盈利能力仍不足，则不应采用WOD模式。

（7）通过可融资性分析，设计融资方案。结合WOD项目公司自身及其股东出资能力，分情景分析WOD项目资本金和债务资金来源及结构、融资成本等情况，评价WOD项目的可融资性。分析项目获得政策性/开发性金融机构贷款、绿色金融、绿色债券支持的可能性，提出项目建成后通过基础设施领域不动产投资信托基金（REITS）等模式盘活存量资产、实现投资回收的可能性。

（8）债务清偿能力分析。按照负债融资的期限、金额、还本付息方式等条件，分析计算偿债备付率、利息备付率等债务清偿能力评价指标，判断WOD项目偿还债务本金及支付利息的能力。必要时，开展项目资产负债分析，计算资产负债率等指标，评价项目资金结构的合理性。

（9）财务可持续性分析。根据项目财务计划现金流量表，统筹考虑WOD项目公司自身及其股东整体财务状况、总体信用及综合融资能力等因素，分析WOD项目对WOD项目公司自身及其股东的整体财务状况影响，包括对现金流、利润、营业收入、资产、负债等主要指标的影响，判断WOD项目是否有足够的净现金流量，确保维持正常运营及保障资金链安全。

（10）项目风险管控。识别项目存在的市场风险、融资风险、建设风险、运营风险等各种潜在风险因素，并分析评价风险发生的可能性及其危害程度，提出针对性的风险应对措施。

3.参与意愿分析

      分析说明潜在或意向企业和金融机构等对项目的参与意愿。必要时，可就项目关键条件开展市场测试，说明市场测试结果；根据市场测试反馈情况，优化项目实施方案，提高项目的可行性和可融资性。

4.实施方案审核

      比照政府投资项目审批权限和要求，履行实施方案审核手续。实施方案经审核不能通过的，不能采用WOD模式。

（三）项目招标/采购阶段

      WOD项目如遴选社会资本，应优先采用公开竞争方式，并依法开展工程、设备、材料等招标/采购工作。社会资本可单独或组成联合体参与项目竞争。以联合体形式参与的，应明确牵头单位。如在管理架构组建时就指定或授权地方本级国企或遴选社会资本作为实施主体，将有利于发挥实施主体的专业优势，提高项目实施方案的质量和可操作性。但此时WOD实施方案尚不清晰，不确定性因素较多，贸然遴选社会资本，未知风险不可控。如在实施方式论证阶段，经论证适合采取特许经营模式的，也可先遴选特许经营者，由特许经营者优化完善项目WOD实施方案，并报有关方面审核。

      如WOD项目由企业发起，可不经过招标程序，由政府方和企业直接签订合作意向书；由企业开展项目谋划和项目准备工作，组织编制WOD项目实施方案。如果政府方审核通过该方案，则由政府方办理招投标。需要注意的是，除地方本级国企外，开展项目谋划和项目准备工作的企业必须通过招投标程序或政府采购程序中标，才能成为合法的实施主体，而不是参与发起就必然是实施主体。

（四）项目实施阶段

      项目融资由实施主体负责。实施主体应严格履行项目审批、核准或备案手续，及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。WOD项目以整体立项为宜；如水安全保障项目投资规模比较大，或项目比较复杂，也可以分别立项。对涉及防洪或排涝工程的WOD项目，防洪或排涝工程部分应履行审批手续。地方政府应做好监管，防止WOD项目债务向政府转移。

      地方政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照确有必要的原则，在WOD项目建设期对符合支持方向的项目或子项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。

（五）项目终止

      WOD项目资产清算后结束。如有资产移交，按移交准备、性能测试、资产交割程序执行。项目结束后，适时开展后评价工作。

三、WOD项目产生隐性债务风险的可能性

      WOD项目可能产生地方政府隐性债务风险的来源主要是运行机制和实施过程。

（一）运行机制

      组合投资机制方面，主要的风险点在于将无收益的项目纳入WOD项目包。财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）要求“地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。”“不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司”。如果无收益的项目占比过大，WOD项目需要政府补贴建设成本，那就可能会涉及隐性债务了。

      溢价回收机制方面，主要的风险点在于外部收益返还给投资人的路径不合规。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确指出：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’‘旧城改造’‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”《节约集约利用土地规定》（国土资源部2014年第61号令）中第二十二条规定：“禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。”如果在WOD项目开发前捆绑了土地收益返还，就可能会涉及隐性债务了。

      协同增效机制方面，主要的风险点在于政府投入方式和资金来源不合规。政府投入要符合《预算法》《政府投资条例》（国务院令第172号）《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）。如果建设期资本金采用“明股实债”，或运营期补贴未纳入预算，或补贴超过行业或区域的正常水平，或约定税收返还，就可能会涉及隐性债务了。

（二）实施过程

1.实施模式

      实践中WOD项目有采用ABO和F+EPC等模式的。2021年8月20日，财政部公开了《 对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》(财金函〔2021〕40号)，文件提及“部分地方开始采用授权-建设-运营（ABO）、融资+工程总承包（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”。

      此外，“招商融资”存在明显弊端。近年来，也有部分地方通过招商引资的方式确定片区开发建设和施工单位，然后以招商奖励的渠道支付投资成本和加成，即所谓的“招商引资”融资模式。究其本质，在招商协议中，存在兜底承诺条款，形成固化的财政支出责任，隐性债务风险随之产生。同时，由于建设施工内容与招商引资项目没有必然联系，奖励资金缺乏合理支出名目和支出标准。

2.定向的土地资源补偿

      除城市轨道交通项目外，针对建设工程项目采取定向的土地资源补偿的模式，或者其他捆绑不适宜的条件，而违反招拍挂的相关规定，大多数情形都属于违规行为。这种定向的土地资源补偿，也涉及到隐性债务风险。

3.河砂资源交易收入返还

      2020年3月，国家发展改革委等十五部门联合印发《关于促进砂石行业健康有序发展的指导意见》（发改价格〔2020〕473号），提出“推进河砂开采与河道治理相结合”，鼓励以砂石收益补充流域治理的支出。实践中，地方政府往往会授权政府平台公司作为交易主体，将河砂资源在公共资源市场交易，多采取“协议出让”或“网上竞拍”等形式交易，交易款项打入交易结算账户，政府平台公司将结算账户资金按照协议约定付款给平台公司与社会资本共同组建的WOD项目公司。最终，由WOD项目公司通过股东分红的形式，反馈给社会资本。这里，政府平台公司与社会资本约定河砂资源交易收入返还，就可能会埋下隐性债务风险隐患了。

4.基本水量

      在以往的水务PPP项目中，基本水量在水务行业广泛存在，已然成为一种行业操作惯例。然而，政府“保底量”被认为属于固定回报或兜底承诺、保障最低收益，会形成地方政府隐性债务。而且，为单一项目设置“保底量”，很可能会额外新增地方财政未来支出责任，不符合《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）的相关要求。

四、隐性债务风险防范策略与建议

      应将隐性债务风险管理融入到WOD项目策划、实施全过程，并优化WOD模式底层机制的运行条件。

（一）策略

1.优化WOD应用场景

      第一，对于收益不明确的“打捆”项目，不宜采用WOD模式。

      第二，不宜将地方事权范围外的水安全保障项目列入WOD项目。

      第三，未列入相关规划的项目不宜列入WOD项目。

2.量力而行，依法合规实施项目

      坚守项目实施的合规性底线[7]。一是坚持尽力而为、量力而行，根据地方财力和地方政府投资能力，严格项目建设条件审核，合理安排建设项目，坚决避免盲目投资、重复建设。二是要从源头上保证整体项目质量，确保项目实施过程中合法合规，不得以创新的名义突破现行有效的法律政策要求。三是对有政府投资参与的WOD项目，要对项目资金的来源严格把关，避免以任何形式新增政府隐性债务，从源头上防范政府债务风险。四是项目实施过程中的招采环节要严格遵守招标投标法、政府采购法等相关法律法规的要求，确保项目阳光招采，顺利执行。五是依法合规发放运营补贴。

3.设立生态保护修复专项资金

      针对砂石资源自用后部分可在公共资源市场交易，所得款项要进入财政账户，不能直接支付给项目公司提供建设资金的制度性问题，各地人大可探索制定地方性法规，允许生态保护修复类项目在严格管控的条件下，利用砂石资源交易款项等资金设立生态保护修复专项资金，通过一般公共预算列支，按年度或季度支付给生态保护修复项目（包括WOD项目），从而理顺政府支付的合规路径，规避隐性债务风险[8]。

4.合理预测水量，不再设置“基本水量”

      地方政府需要夯实项目前期工作，深入调查项目所在区域的用水量、污水量现状进行，并结合规划和当前发展状况，合理预测近期和远期的水量。还可以结合项目的实际情况，设立阶梯式水价，进行精细化结算管理，政府和WOD项目实施主体双方的利益都能得到公平保障，从而实现风险共担。

（二）建议

1.构建全过程风险管控体系

      为了降低WOD项目产生隐性债务的风险，可以采取以下措施：

（1）完善项目协议，明确各方权利与义务，减少风险。

（2）加强风险控制，制定风险防范与应对措施，确保项目顺利进行。

（3）建立风险预警机制，定期对项目建设和运营过程中的隐性债务风险进行排查与预警，及时采取措施。

2.完善地方补贴政策

      完善价格机制，落实运营补贴补偿政策。建立健全激励约束并重、与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制。按照一视同仁原则，不管采用什么模式、不管谁来投资，运营期的合理补贴都能平等获得。

3.设立WOD产业基金

      设立WOD产业基金，基金的回报机制采用市场化方式运作，与WOD项目的投资、融资、建设、运营及相关技术、设备、设施、空间应用绩效挂钩。通过WOD模式创新，实现建设资金“用之于项目、取之于项目”的良性循环。

五、结语

      WOD模式作为一种创新型的项目组合实施方式，基本理论依据是马克思级差地租理论，其核心机理“增肥哺瘦”是通过组合投资、溢价回收、协同增效3大机制和关联关系、一体开发、自求平衡3大原则实现的。实施WOD项目通常需要经过项目谋划、项目准备、项目招标/采购、项目实施、项目终止5大阶段。

      隐性债务风险是WOD模式应用中容易忽视的问题，需要在项目实施过程中特别是融资过程中充分考虑，做好风险防范与控制。通过优化WOD应用场景、依法合规实施项目、构建全过程风险管控体系等措施，可以从一定程度上降低WOD项目的隐性债务风险。

注：本文主要内容发表在《水利发展研究》2024年第1期，原标题：XOD模式价值实现机制及隐性债务风险防范探讨——以水安全保障导向的开发（WOD）模式为例，原作者：张建红、翟广永（北京市南水北调环线管理处高级工程师）、裴晓桃（北京经济管理职业学院副研究员）。本文在原文基础上进行了较大幅度的改动。