关于发挥新型举国体制优势

实施重大技术装备攻坚工程的政策建议

张李宁

重大技术装备是国之重器，对我国工业体系和产业链现代化具有决定性作用，是国民经济高质量发展的战略支撑，关系国家战略安全和国民经济命脉。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我国重大技术装备发展取得了显著成就，高速铁路、电力装备、通信设备等步入世界先进行列，有力支撑了经济发展和国防建设，但产业基础薄弱、高端缺乏、创新能力不强、关键核心技术卡脖子等问题尚未得到根本解决。在国际形势日趋复杂、逆全球化趋势不断加剧、百年未有之变局加速演进，国内高质量发展需求不断提升的新形势下，我国重大技术装备创新发展面临巨大风险，经济安全乃至国家安全受到严重威胁。

2015年7月，习近平总书记在吉林调研时强调，要把装备制造业作为重要产业，加大投入和研发力度，奋力抢占世界制高点、掌控技术话语权，使我国成为现代装备制造大国和强国。未来10-15年是我国重大技术装备快速发展取得突破的重要窗口期，必须从根本上解决存在的问题，否则不仅自身发展时机错失，甚至会迟滞我国社会主义现代化进程。必须充分认识重大技术装备发展所面临的新环境新形势以及紧迫性和严峻性，深刻把握重大技术装备高质量发展的新特点新要求，着眼长远，主动求变，抓紧布局，作出针对性的战略部署。

一、我国重大技术装备发展形势严峻

近年来，我国重大技术装备发展环境正发生深刻而复杂的历史性变化，重大挑战与重大机遇同时并存。国际上，经济全球化遭遇逆流，单边主义、保护主义上升。特别是2018年3月以来，美国为了遏制中国经济崛起、科技进步和快速发展，单方面挑起对我国的经贸摩擦，对华进行全方位围堵和无底线遏制打压，导致“断供”风险陡然升级，我国重大技术装备产业链供应链安全和稳定形势空前严峻。从国内看，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高端、新兴领域重大技术装备需求旺盛但供给能力严重不足，结构性矛盾十分突出。国内相关行业协会公开资料数据显示，我国高端数控机床自给率不足10%，机床主要功能单元和电主轴、直线电机和高精密光栅等关键零部件的90%以上仍然依赖进口；30万千瓦及以上重型燃气轮机整机的核心设计技术完全被外资企业垄断，核心部件也全部依赖进口；30吨以上大型挖掘机用液压件国内产品短期内还不能满足需要；农机重大装备用高效驱动、CVT变速和传感控制等关键核心技术对国外依存度高达90%以上。

与此同时，新一轮科技革命和产业变革深入发展，重大技术装备与信息通信、新材料、新能源等加速融合，为重大技术装备实现突破发展提供了前所未有的战略机遇期。因此，当务之急，必须厘清问题，汇聚有效资源，优化体制机制环境，实施重大技术装备攻坚工程，推动重大技术装备发展模式升级、效率提升、结构优化，实现高质量发展，支撑制造强国建设和经济高质量发展。

二、我国重大技术装备发展存在的主要问题和体制机制制约

(一）主要问题

1.关键核心技术“卡脖子”的装备数量大，严重威胁我国产业链供应链安全

据统计，我国成套装备中有几百种关键整机装备仍依赖进口。例如，有研究机构数据显示，我国集成电路生产所需的专用装备80%以上依赖进口，高端激光加工成套装备和石油石化部分关键核心装备几乎全部受制于人。

2.高端技术装备缺口大，制约我国国际竞争力的整体跃升

据2019年中国工程院对我国制造业产业进行国际比较分析，在14类重大技术装备中，只有通信设备、先进轨道交通装备、输变电装备3类国际领先，其他大多数领域整体竞争力与国外先进水平有20年左右差距。如作者2021年对中国重型汽车集团有限公司调研发现，国产加工设备大多只能进行粗加工，生产线关键制造装备自主化率不到10%。

3.现有基础薄弱，严重影响成套装备的稳定性和可靠性

我国重大技术装备的关键基础材料、核心工艺技术和基础零部件受制于人的现象突出，几乎所有的高端轴承、齿轮、液压件和控制系统等核心基础部件和系统依赖进口。例如，尽管我国钢铁成套装备已整体取得突破，但是大型成套热、冷连轧机的自动控制和检测关键技术等与国际先进水平相比还存在明显差距，目前宝武集团湛江钢铁基地仍需采购日本生产的高端钢铁装备。

4.试验检测等共性技术平台缺失，制约产品质量持续提升

关键共性技术平台是重大技术装备创新链条的重要一环，是公共服务产品，属于“市场失灵”领域。但是试验检测平台建设费用高昂，动辄几亿或几十亿，单一企业往往不愿或无法承担相关业务，致使大量重大技术装备产品的质量得不到验证，持续提升产品质量步履维艰。

(二）体制机制制约

1.统筹协调机制不健全

改革开放特别是1983年国务院重大技术装备领导小组成立后，重大技术装备的发展成为机械工业的重中之重，相继组织研制了60万千瓦发电机组、宝钢成套设备、30万吨合成氨、30万吨乙烯等１２项成套装备。中国装备制造业自主创新步伐明显加快。上世纪90年代，原有国务院层面的协同机构撤销以后，现有的重大技术装备管理机构级别不够、职能不强，无法有力有效统筹协调产业发展。由于缺乏适应并把握该领域发展规律的权威机构和系统协调机制，跨部门、跨行业、跨领域协同不够，多龙治水、机制僵化、效率不高等问题突出，政策资源无法形成有效合力。

2.创新组织效能不高

国家相关部门围绕重大技术装备创新发展推出了一系列重大专项，但因管理多头、科研和产业脱节，资金“撒芝麻盐”式分散使用，中央财政的牵引作用得不到有效发挥，难以实现集中力量办大事。如有研究机构数据显示，高档数控机床领域，国家相关部门已持续投入100多亿元加以扶持，但只取得了点的突破，产品进口额仍逐年攀升。

3.自主产品应用机制不完善

重大技术装备的技术集中度高，是基础科学、应用科学和工程技术相结合的产物，因而投资大、研制周期长、风险高，用户单位多是中央企业和国有企业。首台（套）产品是突破国外技术垄断的自主创新成果，但重大技术装备首台（套）创新产品常常因为缺乏业绩而被用户单位“拒于门外”，结果是陷入没有运行业绩就难以中标、不能中标就没有运行业绩的“死循环”。

三、组织实施重大技术装备攻坚工程的政策建议

重大技术装备具有技术、人才、资金密集的特征，集成难度大、关联面广、成套性强，是需要长期坚持发展的复杂系统工程，需要跨部门、跨行业、跨地区的组织协调推动，需要多方力量、多方资源的高效率协同协作，单凭政府投入或市场自发都难以实现突破。必须发挥新型举国体制优势，完善创新体制机制，分类施策、紧密协同。一方面发挥好“集中力量办大事”的优势，整合优化政策和科技资源配置；另一方面充分发挥市场机制的作用，按照“市场主导、企业主体、问题导向、需求牵引”的原则，依托国家重大工程、建设项目和强大国内市场，让企业在创新当中挑大梁，推动产学研用深度融合，推动重大技术装备整体取得突破。

(一）加强组织领导，加大协同推进

一是编制重大技术装备攻坚工程实施方案，由国务院发布实施；二是由国务院牵头建立重大技术装备发展部际协同推进机制，统筹推进各项工作，做好政策的衔接落实，发挥工业和信息化部重大技术装备办公室协调作用，相关部门与单位各尽其职，形成多方联动、合力推进的工作格局；三是建立重大技术装备战略咨询委员会，建立独立权威第三方机构项目遴选和跟踪评估机制，服务支撑攻坚工程实施。四是工程组织实施过程中，引导联合体建立激励兼容机制，推动参与各方实现利益共享平衡，鼓励和保护创新成果。

(二）实施新型创新机制，构建新型产业创新生态

一是国家设立专项资金作为牵引，列出重大技术装备攻关目录清单，聚焦重点领域率先开展试点示范，推进产学研用深度融合；二是强化研发引导，加强创新合作，创新项目组织管理模式，推动各类创新主体协同合作。采取“揭榜挂帅”，支持由龙头用户企业牵头组建的2家以上创新联合体参与“揭榜”并获得启动经费；三是实施项目全过程管理，委托第三方机构遴选专家团队全过程参与工程项目，以应用场景为科研平台，以生产线为实验室，指导和评估工程项目开展，创新团队按照突破先后获得阶梯经费补贴；四是面向国内国外两种资源、两个市场，积极引导社会资本投入重大技术装备创新领域，加快培养重大技术装备产品研发研制所需的工程创新型人才，鼓励掌握核心技术的科研人员兼职兼薪、创新创业，引进掌握尖端技术和创新能力强的高端留学人才。汇集社会资本、关键核心技术、全球科技领军人才，形成政产学研用金融合发展的生态体系。

(三）完善示范应用体系

一是实施示范应用工程，鼓励引导产品研制单位和使用单位合作开展自主创新，研制新产品。二是发布推广应用目录，引导各行各业采购使用。三是完善招标投标制度。四是推行政府首购首用，各地投资的重大工程项目、国有企业投资的重点建设项目等各类使用国有资金的项目，应将目录中的产品纳入招标采购范围。如针对“卡脖子”领域，航空发动机、大功率柴油发动机专用生产线等作为突破试点推动军民深度融合，加快军工科技成果转化，助推重大技术装备突破性发展；依托行业龙头用户企业如军工企业建立“备用生产线”进行“发榜”，通过招标由至少2家创新联合体开展协同攻关。针对高端缺乏领域，选取冶金成套装备、汽车专用零部件、超精密加工装备、高精尖端气体激光器制造等作为试点项目；依托行业龙头用户企业开展试点示范。针对基础薄弱领域，选取高速铁路装备、高档医疗装备、液（气）体燃料大功率热力燃烧装备等作为试点项目；依托整机生产企业，建立主机-关键零部件协同研发机制开展试点示范，尽快摆脱核心零部件完全依赖进口的被动局面。针对试验测试类共性技术平台缺失，选取超大马力智能网联农机装备等领域进行突破；以政府资金为引导，科研机构和行业组织为技术攻关主体，企业为主开展市场化运营，建立中试试验检测基地，形成国家级公共测试中心和测试平台，科学制定国家标准、行业标准、团体测试标准和市场准入标准，推动实现测试平台的共建共治共享。

注：原文载自《中国工程咨询》2022年第9期，本次发表有较大改动。文中图片来源于网络。