习近平总书记指出，实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，要把碳达峰、碳中和纳入生态文明建设整体布局，拿出抓铁有痕的劲头，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。在2020年第七十五届联合国大会一般性辩论上，我国首次提出这一任务，向全世界宣示了我国为全球气候保护作出更大贡献和致力于共建人类命运共同体的决心和意志[1]。为了实现碳达峰碳中和目标，交通运输领域尤其是铁路作为我国基础性、战略性、先导性重大基础设施，需要更好持续发挥运输绿色安全优势，扎实推进“公转铁”运输和多式联运，为目标如期实现作出积极贡献。

一、我国“公转铁”运输面临的形势

(一)“公转铁”实施政策

2018年7月，国务院正式印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，对未来三年国家大气污染防治工作进行部署，提出了优化调整货物运输结构，大幅提升铁路货运比例的要求。到2020年，全国铁路货运量比2017年增长30%,其中京津冀及周边地区增长40%、长三角地区增长10%、汾渭平原增长25%，全国重点港口集装箱铁水联运量年均增长10%以上[2]。2018年10月，国务院办公厅发布《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020年）的通知》提到：优化全国货物运输结构，到2020年使全国铁路大宗货物的运量比2017年增加11亿吨，增长30%，将京津冀及周边地区打造成为全国运输结构调整示范区。

实际上，铁路运输长期以运量大、受气候影响小等特点主要承担大宗货物运输，但在灵活性上较公路运输低，公路运输的信息化程度、方便性、服务效率等都比铁路有优势。由于铁路在1000公里以上的运输中因价格较高、空车周转不及时等问题，造成公路运输优势明显。因此，一部分大宗货物运输市场选择公路运输，铁路运输市场份额提升效果不明显。

为大力推进“公转铁”运输，原中国铁路总公司制定了《铁路货运增量行动方案（2018-2020年）》，提出3年累计增运8亿吨的目标。据统计，2017年和2018年全国铁路完成货运量分别为36.9亿吨和40.3亿吨，较上年增幅分别为10.7%和9.1%。从运量占比看，2017年和2018年铁路货运量站全国营业性货运量比重分别为7.8%、7.9%，虽然占比略有增加，但距离2020年较2017年增长30%的目标仍有一定的差距。

(二)面临的形势与要求

我国碳达峰碳中和目标的提出是基于国际国内双重压力的挑战，是我国对国际社会的庄严宣示，也是我国迈入新时代后高质量发展的内在要求，各行业、各领碳达峰碳中和的实施方案正在编写中，有关政策体系正逐步构建。参考国际上德国、法国、日本、美国等国外交通运输领域碳排放现状，铁路在整个交通行业中碳排放占比约为1%，而公路占比最高。我国交通领域碳排放现状与国外基本类似，据测算，2019年我国交通运输领域碳排放总量11亿吨左右，占全国碳排放总量10%左右，其中公路占74%，铁路占8%，水运占8%，航空占10%。由此可见，加快交通行业运输方式结构转变，大力发展“公转铁”运输，构建更加绿色低碳的多式联运体系，对于实现交通行业碳达峰碳中和具有重要意义。

一是从国际上看，铁路是能效水平最高的运输方式之一。国际能源署数据表明，铁路客运量占全球机动化客运量的9%，货运量的7%，但能耗仅占3%，充分说明了铁路运输的高能效水平。据统计，全球有7%的货运周转量通过铁路运输，铁路是内陆货物运输中最节能低碳的方式。在能耗上，铁路单位运输耗能仅是公路的1/7左右，铁路每增加1亿吨货运量，可比公路完成同等运量节省能耗约114万吨标准煤,节能减排效果非常明显。但也应该看到，现在越来越多的高附加值、轻快货物从铁路转向公路运输，继续维持铁路货运的比重挑战较大。面对新形势，未来应当加大铁路综合货运中心建设，提高多式联运比例，并运用大数据、人工智能、互联网、5G+、北斗导航等信息技术，实现铁路的智能运载水平，使铁路运输更加方便、快捷，更具有吸引力。

二是从国内看，我国铁路发展取得了长足进步，电气化和能效水平较高，可为交通减排放发挥重要作用。2020年我国铁路营业里程增加到14.6万公里，增长20.9%，其中高铁增加到3.8万公里。已运营铁路沿线绿化里程达到5.38万公里，更好地改善了铁路沿线周边环境。国家铁路单位运输工作量综合能耗指标逐年降低，2019年下降到3.94吨标准煤/百万换算吨公里，燃油年消耗量下降到231万吨，相当于每年减少二氧化碳排放1256万吨。2019年铁路能源种类以电力、柴油和燃煤为主，电力消耗量所占比例最高，占65.5%左右[3]。面对新形势，未来应当不断提高铁路电气化水平，积极优化铁路运输能源消费结构，推进氢燃料电池、风能、太阳能等可再生能源在铁路领域的应用；加强节能环保技术研发，通过列车轻量化、采用节能装备和再生制动技术等，不断降低铁路污染排放水平；大力推动新材料在铁路上的应用，开发更为安全可靠的超导材料、碳纤维复合材料、纳米材料等。

二、我国“公转铁”运输存在的问题

(一)铁路专用线建设规模不足

目前，我国普速铁路干线通道已成网，但在“前后一公里”铁路专用线建设方面仍存在短板，铁路在接入大型物流园区、工矿企业及港区上仍不足，无法形成有效的“门到门”运输优势，增加了货物装卸费用。虽然国家出台了一系列加快推进铁路专用线建设的有关意见，但因铁路运输相对垄断，清算办法不太透明等，导致企业采用铁路运输的积极性不高。若企业采取铁路运输，则需向铁路运输企业缴纳较高的代维费、取送车费等。在企业生产面临下滑，环保投入日益加大的情况下，企业成本压力逐渐增大，采用“公转铁”运输的积极性不高。

(二)运输费用倒挂，铁路价格优势不明显

在铁路运输不能满足门到门，需多次倒装增加装卸费和取送车费情况，以及公路运输仍存在车辆非法改装、超限超载等问题，这就造成了铁路运价与公路运价的倒挂，大大降低了铁路的比较优势。部分大宗货物运输费用倒挂主要表现在：一是两端均无公路接驳、且铁路运距在500公里以上的线路，例如安钢集团的铁矿石从日照港上岸运输至安阳厂区，运距约600公里，铁路全程运价为127元/吨，全程汽运则为105-110元/吨，全程铁路运费高于公路运费。二是两端存在公路短驳运输、运距在1000公里以下的线路，例如河南阳光油脂集团从荥阳至平凉铁路运输运距约700公里，全程门到门铁路运价为160元/吨（含公路短驳费用），全程公路运价为146元/吨等[4]。以上情形中，在部分地区公路运价仍然低于铁路运价，“倒挂”问题仍然存在，铁路价格优势不明显，这不仅与体制机制有关，也与多式联运市场经济主体相关。

(三)铁路运输货运标准化程度相对较低

我国铁路货运标准化主要有两方面问题：一是铁路集装箱运输虽然有了一定的发展，但是运输规模依旧较低，服务水平欠佳，站场与周边联系不够紧密；二是各省区之间缺乏有效的信息共享平台，跨区域的网络化协同能力不足，信息联通程度低[5]。以上问题，不仅难以满足新时代货物运输智能化、信息化、标准化的要求，也与我国为实现碳达峰碳中和提出的大力发展集装箱多式联运水平存在不小的差距。

(四)新业态培育需待发力

随着互联网、5G、人工智能、大数据等新技术的发展应用，运输行业不断涌现出货车适配、网络取送、实时跟踪等新业态、新模式，对提高货物运输效率，降低社会物流成本起到了促进作用。目前，公路运输在这些方面进行了较好的融合应用，但铁路运输上的应用还不足，需要提升铁路运输服务水平，使供需对接更为顺畅，货物集散和运输组织更加透明，提高运输时效性、可靠性和安全性，更好地满足市场需求，借助新技术来进一步提高铁路运输市场份额，加大“公转铁”力度。

三、有关建议

虽然在“公转铁”运输中仍存在不少问题，但在国家有关政策指导下，铁路运输企业积极对接市场、吸引货源，实施多种经营策略，2018-2020年铁路营业性货运量在整个交通运输营业性货运量占比由7.95%提升至9.80%，2021年占比达10%以上，取得了一定的成绩。面临新形势，为更好地推动“公转铁”运输，助力碳达峰碳中和目标如期实现，主要建议如下：

一是持续推动运输结构调整。坚持把调整运输结构作为交通运输低碳发展的主攻方向，建设低碳综合交通运输体系。由于公路货运量在全社会货运中占比过高，仍承担了大量大宗货物中长距离运输，铁路货运量占比仍较低，因此要进一步发挥铁路中长途货物运输的骨干作用，推进大宗货物运输“公转铁”“散改集”，扩大集疏港铁路建设，推动铁路专用线进港、进矿区、进物流园区，打通铁路运输“前后一公里”，加快构建公铁等多式联运系统，实现结构减排效应最大化。

二是不断加大铁路货物运输力度。2020年我国完成营业性货运量463.4亿吨，其中铁路货运44.6亿吨，占比9.62%；公路货运342.6亿吨，占比73.93%；水路货运76.2亿吨，占比16.43%。公路运输仍处于我国货物运输主导地位，铁路货物运输量占比仍较少，低能耗、低排放优势尚未充分发挥。因此，铁路企业应充分发挥大秦、浩吉、瓦日、唐呼等货运通道骨干作用，加大“公转铁”力度，统筹协调西煤东运、北煤南运，优化繁忙干线客货列车开行结构，确保专运、军运、特运及重点物资运输。同时，进一步加大铁路运价优惠力度，促进更多企业选择铁路运输，提高货运比重。

三是加大铁路电气化改造和新型装备研发。加快电气化线路改造，提高电力机车运载使用率，尽量减少内燃机车牵引，进一步降低二氧化碳排放量。我国国家铁路电气化率已达74.9%；国家铁路燃油年消耗量已从最高峰的1985年583万吨下降到231万吨，效果十分明显。不断创新研发新型铁路装备，逐步淘汰高能耗老旧机车，大力发展太阳能、风能和氢燃料等新能源机车。建设大型零碳车站和强化综合能源管理，大力推广使用能源智能管控系统。

四、结束语

如期实现碳达峰碳中和目标是我国向国际社会作出的庄严承诺，交通运输又是这一目标实现的重要领域。大力推进“公转铁”运输，不仅有利于进一步发挥铁路绿色运输的比较优势，而且可以更好地实现不同运输方式间的合理分工及效益最大化

。文章通过分析“公转铁”运输面临的形势和存在问题，进而提出有关对策建议，以期为更好助力碳达峰碳中和目标实现提供有益借鉴。